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          “特事特辦”:中國經濟增長的非正式制度基礎|比較

          作者認為,中國自20世紀90年代初以來的快速經濟增長、民營經濟的快速發展,主要是由一種他們稱之為“特事特辦”的非正式制度推動的。雖然曾取得良好的效果,但是隨著經濟的發展,“特事特辦”的弊端逐漸顯現,如何改革“特事特辦”制度,真正建立一個公平、透明、普惠的正式經濟制度仍然任重道遠。原文發表在《比較》第112輯,本文為刪節版,全文請參見財新網。

          引言

          中國經濟在過去40年經歷了快速增長,其中民營企業的發展起到了舉足輕重的作用。但一些數據顯示,中國的正式經濟制度仍然不甚完善。比如2015年以前的世界銀行《營商環境報告》中,中國的整體營商環境排名在全球近190個經濟體中始終位于第90位左右。其中的第一個子項“開辦企業”(Starting a business)的排名,更在第150位左右。

          中國是如何在正式經濟制度并不健全的情況下實現快速經濟增長的?我們認為,答案在于一系列非正式制度,我們稱之為“特事特辦”制度。它的主要特征是:地方政府幫助一部分民營企業突破正式制度中的一些不利規則,從而幫助這些企業進入、生存并成長。要論證這一觀點,需要著重回答兩個問題:

          第一,類似的非正式制度在正式制度不健全的國家普遍存在,且有大量證據表明,在許多情況下,那些因此獲益的企業,其收益基本上都被其他企業承擔的成本抵消了。全社會的福利并沒有增加,經濟增長更沒有起色。中國為什么是一個特例?

          第二,非正式制度往往具有很強的局部性,不像正式制度那樣具有普惠性。對于中國“特事特辦”制度的另一個懷疑是政府往往只能為數量有限的企業提供幫助(比如某個地方官員可能最多支持幾十家企業,但一個地級市平均有10萬家企業),這一理論如何解釋中國如此大規模的民營企業的成長?

          關于第一個問題,有三點原因可以解釋為什么“特事特辦”制度在中國帶來的好處很可能超過其成本。首先,中國的地方政府有強大的行政能力,可以用來為其選定的企業提供“援助之手”。其次,出于發展地方經濟的責任感,或是希望借此獲得政績和晉升機會,地方官員具有支持“特事特辦”的強大激勵。再次,地方政府之間就招商引資展開激烈競爭,可以有效限制因地方政府對部分企業給予保護而對其他企業造成的損害。在本文的第二節,我們將詳細討論這三個因素的影響,并提供一些支持性證據。

          關于第二個問題,通過研究全國范圍內所有國有和民營企業之間以及民營企業相互之間成立合資企業的情況,我們發現(1)最大的民營出資人往往都和國有出資人有合資企業,這可能是這些民營企業獲得“特事特辦”待遇的主要模式或前提條件;更重要的是,(2)這些民營出資人可以通過成立合資企業的方式,一定程度上將“特事特辦”的好處傳遞給更多的民營出資人,從而改善后者的經營環境。這一機制可以不斷地傳遞到更多、規模相對更小的民營企業。如圖1(a)所示,黑色圓圈代表國有出資人,深灰色圓圈代表民營出資人,連線表示兩者間有合資企業,d是我們定義的民營出資人與國有出資人的距離(詳細定義見下文)。通過類似的層級結構,“特事特辦”制度惠及的企業范圍大大擴展了。

          圖1(b)顯示了2000—2019年通過上述層級結構直接獲得“特事特辦”待遇的民營出資人(d=1)及間接受益的民營出資人(d≥2)數量的增長情況。直接受益的民營出資人數量增長了約5.5倍,而間接受益的民營出資人則增長了近60倍。以注冊資本衡量,2000年受益于“特事特辦”制度的民營企業占整個經濟的16%,2019年這一比例上升至35%。本文第三節將詳細介紹相關工作。

          理解“特事特辦”制度,有助于厘清中國當下和未來發展面臨的挑戰。比如,這一制度可能帶來的要素分配扭曲、金融風險、貿易爭端等問題在近年來都愈發突出。我們將在文章的最后一節討論這些問題。

          “特事特辦”為什么在中國可以奏效?

          類似“特事特辦”的非正式制度在正式制度不健全的國家普遍存在。這類制度的本質是,一部分企業能夠獲得政府的幫助和保護并因此受益,而另一部分企業則往往因為政府對前者的保護而受損。在很多例子中,前者的收益基本上都被后者承擔的成本抵消了,因而全社會的福利并沒有改善。

          然而,我們認為有三個原因可以解釋為什么“特事特辦”制度在中國帶來的好處可能會超過其成本。

          首先,相比于大多數正式制度不完善的國家,中國的地方政府有強大的行政能力,可用來為選定的企業提供“援助之手”。這些幫助包括突破已有不利規則的限制(這正是“特事特辦”這個詞的本義)、改善當地的基礎設施、提高辦事效率、以優惠價格提供土地、放松信貸約束、阻止競爭者進入等。阻止競爭對手進入的措施會降低社會福利,土地和資本等要素過度向特事特辦受惠企業傾斜,加大其他企業獲得這些要素的難度,也有可能降低社會福利,其他很多措施都是有利于提高生產率并促進經濟增長的,比如地方政府在幫助企業進入一些傳統上由央企主導的行業時曾發揮過積極作用。

          其次,地方官員具有支持“特事特辦”制度的強大激勵。據我們觀察,地方政府對吸引和支持民營企業的重視程度往往令人印象深刻,地方主要官員的大部分時間也都花在這項工作上。地方官員對民營企業的支持或是出于發展地方經濟的責任感和成就感,也可能是希望借此獲得政績和晉升機會。因而,在時間和資源有限的前提下,如果為每一個企業提供“特事特辦”待遇的成本大致相同,地方官員往往會選擇生產率更高、規模更大、更具發展前景的企業給予支持。

          再次,大量地方政府之間就招商引資展開激烈競爭,可以有效限制因保護部分企業而對其他企業造成的損害。在“特事特辦”制度下,地方政府只可能在當地保護其選定的企業免于競爭,而無法將這種保護拓展到其他地區。因此,即便有些效率不高的企業因為受到保護得以存續,也只能占據某個地區的市場,更有效率的企業可以在其他地區生存并發展。地方政府之間的競爭也給了企業更多的選擇,尤其是當它們面對不能解決問題或存在腐敗行為的地方官員時。

          我們認為,在上述三個因素的共同作用下,“特事特辦”制度是過去40年中國經濟增長的主要驅動力。下面我們提供了幾組與這一解釋一致的支持性證據。

          1.生產率更高的企業更容易獲得幫助

          前文提到,在時間和資源有限的情況下,地方政府更愿意向生產率更高(規模更大)的企業提供“特事特辦”待遇。因此,我們觀察了大企業重要性的變化。表1顯示了就業規模處于前1%工業企業產出份額的變化。左欄使用的是規模以上工業企業數據,前1%企業的銷售份額在1998年至2007年間從25%增加到33%;右欄使用經濟普查數據中全部工業企業,觀察到了類似的上升趨勢,前1%企業的銷售份額在1995年至2008年間從32%增加到45%。

          類似的,我們可以從城市層面提供相關證據。具體來說,如果一個城市生產率高的民營企業比例較高,那么在“特事特辦”制度下,受到地方政府幫助的企業也就比較多,從而該城市的經濟增長速度就比較快。圖2展示了分城市1998年至2007年平均年度就業增長率(Y軸,代表經濟增長速度)與雇員超過500人的民營企業在1998年的初始就業份額(X軸,代表生產率高的民營企業比例)的散點圖,可以看出兩者之間有明顯的正相關關系。在控制了城市的初始就業水平、省固定效應及與最近港口的距離后,就業增長率對大型民營企業初始就業份額回歸得出的估計系數仍顯著為正。

          2.土地供給

          地方政府還可能以低于市場成本的價格向獲得“特事特辦”待遇的企業提供土地。我們從國土資源部獲得了2000年至2014年的土地銷售數據。每筆交易都提供了地塊面積、地理位置、銷售價格以及土地用途(住宅用地、商業用地或工業用地)等信息。

          表2展示了在控制一系列區位因素后不同用途的土地價格差距。第1列沒有控制任何區位因素,工業用地平均價格僅為住宅用地的18%。第2列回歸控制了所在區縣的固定效應,價格差距有所下降。這說明,土地較便宜的區縣將更多的土地分配給工業用地,但在同一區縣內,工業用地仍然比住宅用地便宜。第3列控制了區縣固定效應,并控制了地塊與縣中心的距離,但這對價格差距幾乎沒有影響。最后,第4列在更窄的社區層面考察價格差距,比較了同一社區內不同用途的土地價格。結果仍顯示,工業用地的平均價格僅為住宅用地的四分之一左右。較低的工業用地價格實際上是對這類土地使用者的一種補貼。

          3.地方保護和企業出口行為

          前文提到,在“特事特辦”制度下,一些效率不高的企業可能因為受到地方政府的保護得以存續并占據某個地區的市場,更有效率的企業只能在其他地區生存并發展。因而,地方保護打破了企業生產率和國內市場銷售額之間的關系,那些更有效率的企業本應占據更大的國內市場份額。但是在開放經濟中考慮企業的出口時,由于地方政府并不能將類似保護行為擴展到國際市場上,所以那些效率相對較高的企業只能出口,它們在國內市場的銷售比例不高。

          圖3(a)利用2007年規模以上工業企業數據顯示了制造業企業出口的概率和國內銷售額(對數值,且減去了平均值)之間的關系??梢钥吹?,一個顯著且符合上述預測的特征是,有一群國內銷售額很低的企業同時在出口國外市場。這些企業有半數以上的出口份額超過50%。為了進行比較,圖3(b)展示了美國制造業企業的數據,并沒有類似的特征。美國企業的出口比例與企業規模單調正相關,而且出口企業的國內市場銷售比例不高,在20%左右。

          “特事特辦”是如何惠及大量民營企業的?

          上一節中,我們分析了“特事特辦”這種非正式制度能在中國奏效的原因。但仍待回答的一個問題是,地方政府、地方官員的資源和時間有限,只能為數量有限的民營企業提供幫助,這一理論如何解釋中國如此大規模的民營企業的成長?

          我們的答案是,上一節中描述的“特事特辦”機制不僅存在于地方政府和選定的民營企業之間,從地方政府那里獲得“特事特辦”待遇的企業,也可以借助類似的機制將“特事特辦”的好處傳遞給更多的企業。這種如上文圖1(a)所示的層級結構,使得“特事特辦”制度可以惠及范圍更廣的民營企業。

          1.以國有出資人為核心的股權聯系網絡

          上述發現得益于對若干“特事特辦”案例的觀察。我們注意到,當某家民營企業試圖進入一個被壟斷的市場時,經常采取的策略或是尋求與掌握關鍵資源的地方政府成立合資企業,或者嘗試與擁有生產許可或一定壟斷力量的大型國有企業成立合資企業。類似的故事更是在各類講述企業史的財經類文章或書籍中頻繁出現,有的民營企業為了獲得上市配額與國有企業或單位成立合資企業,更多的民營企業為了更便利的融資采取類似的策略……

          這些觀察啟發了我們的思考,與國有部門成立合資企業(建立股權聯系)要么是實現“特事特辦”安排的前提條件,要么是實現這種安排的主要模式。這為我們研究“特事特辦”制度提供了一個新的視角。

          來自國家市場監督管理總局的企業登記注冊數據為我們更廣泛地研究民營部門和國有部門之間的股權聯系提供了條件。這一數據提供了在中國注冊的每一家企業(包括那些已經注銷的企業)的成立日期、注銷日期、地理位置、行業、注冊資本、直接股東和股東的出資比例等信息。由于這一數據包括了整個經濟中所有企業的信息,所以當一家企業的股東是另一家企業時(這種情況在企業集團中廣泛存在),我們可以穿透這個股權結構,從這一層股東找到更上一層的股東。對于每一家企業,我們都可以采用這種方式直至找到它的最終股東。

          我們將最終股東分成兩類:國有出資人和民營出資人。國有出資人可以是某一級政府(中央、省、市、縣),我們將同一個地方政府的不同部門視為同一出資人。此外,考慮到某些大型國有企業可能有不亞于地方政府的影響力,我們將由某一級政府直接且完全控股的國有企業視為一個獨立的國有出資人。民營出資人在絕大多數情況下是自然人,但同時也包括了在海外注冊的企業、在國內注冊的非企業機構等。利用2019年的企業登記注冊數據,我們共識別了約4萬個國有出資人和6300萬個民營出資人,分別擁有全國21%和79%的注冊資本。本文報告的使用企業登記注冊數據得出的結果,如無特別說明,都是基于2019年數據的結果。

          接下來我們以最終股東為對象,研究它們之間的股權聯系,這一定程度上可以理解為從企業集團層面(而非企業層面)研究“特事特辦”制度。相比于以企業為對象,以最終股東為對象有兩個好處:首先,單個企業的股權層級可能非常多,這其中許多結構安排很可能與我們關注的“特事特辦”制度無關,以最終股東為對象可以幫助我們排除這些繁雜的股權結構的干擾。其次,考慮到資源可以較為容易地在屬于同一個最終股東的企業之間調配,以最終股東為對象研究“特事特辦”制度給民營企業帶來的好處,也更有合理性。

          我們將最終股東之間的股權聯系定義如下:如果兩個最終股東有共同的合資企業,可以是直接投資,也可以是通過若干層其他企業進行的間接投資,那么我們就認為兩個最終股東之間存在股權聯系。比如,一個民營出資人擁有的企業集團和一家地方大型國有企業合資成立了一家新的企業,這個民營出資人就和該國有企業建立了股權聯系。

          在構造完成所有最終股東之間的股權聯系后,我們發現了一個清晰的層級結構[如圖1(a)所示]。這個層級結構的最上端是國有出資人,尤其是那些規模最大的國有出資人。每個國有出資人都與多個民營出資人有股權聯系,在下文中我們提供的證據顯示,這些是規模最大的民營出資人,我們稱之為與國有出資人直接相連的民營出資人,并將它們與國有出資人的距離d定義為1。進一步,我們發現有一些其他的民營出資人,雖然與國有出資人并沒有股權聯系,卻與d=1的民營出資人有股權聯系,我們將此距離d定義為2。再進一步,我們可以找到d≥3的民營出資人,并將它們與d=2的民營出資人統稱為與國有出資人間接相連的民營出資人。

          2.與國有出資人的距離和民營出資人的特征

          表3顯示最大的出資人之間普遍存在股權聯系。在最大的100個出資人中,有63個國有出資人,它們都有至少一個民營出資人與其存在股權聯系;剩余的37個民營出資人中,有31個與國有出資人直接相連,另有3個與國有出資人間接相連。隨著出資人規模的下降,存在股權聯系的比例也相應下降。在最大的10萬個出資人中,約有9.3萬個是民營出資人,其中1.7萬個與國有出資人直接相連,另有3.7萬個與國有出資人間接相連。

          如果觀察與國有出資人的距離d和民營出資人的一些主要特征之間的關系(如圖4所示),將更直觀地理解圖1(a)顯示的層級結構的含義。

          圖4(a)展示了民營出資人的規模(以其擁有的注冊資本衡量)與距離d的關系??梢钥吹?,與國有出資人直接相連的(d=1)是規模最大的民營出資人,它們平均擁有的注冊資本,大約是與國有出資人沒有直接或間接股權聯系的民營出資人的200倍,這與上一節提到的,地方政府更愿意向生產率更高(規模更大)的民營企業提供“特事特辦”待遇是一致的。隨著與國有出資人距離d的增大,民營出資人的平均規模也相應減小,但可以看到所有與國有出資人有直接或間接股權聯系的民營出資人,其規模平均都比沒有股權聯系的民營出資人更大(大于1)。

          圖4(b)則展示了民營出資人擁有的企業的資本生產率與距離d的關系。與國有出資人直接相連的民營出資人(d=1),其企業的資本生產率平均比行業中位數低40%左右,這說明這些企業能夠以比中位數企業更低的成本獲得融資。隨著距離d的增大,相應民營出資人擁有的企業的資本生產率逐步提高,但所有與國有出資人有直接或間接股權聯系的民營出資人,其擁有的企業的資本生產率都低于行業中位數。圖中并沒有顯示,國有出資人擁有的企業的資本生產率平均比行業中位數低50%左右。

          圖4 向我們傳達了這樣一個信息,即“特事特辦”機制并不限于地方政府和獲得“特事特辦”待遇的民營企業(d=1)之間,類似的機制還廣泛存在于獲得“特事特辦”待遇的民營企業和其他與其有股權聯系的民營企業(d≥2)之間,前者可以將一部分“特事特辦”的好處傳遞給后者。換句話說,通過圖1(a)所示的層級結構,“特事特辦”制度有差別地惠及了更大范圍的民營企業。

          圖5 從另一個角度為上述觀點提供了佐證。在上一節中,我們提到由于時間和資源的限制,每個地方政府只能為有限的民營企業提供“特事特辦”待遇,在2019年的數據中,所有與民營出資人有股權聯系的國有出資人,平均與15個左右的民營出資人相連。若如前文所述,“特事特辦”的好處通過圖1(a)所示的層級結構由上至下傳遞的過程中逐漸減弱,同時我們假設這種機制的成本在不同層級之間大致相同,那么我們應該觀察到每一層出資人平均向下一層提供的連接數不斷減少,正如圖5所示的結果。

          圖4和圖5的另一層含義是,在“特事特辦”制度下,國有、民營的界限并不是那么清晰。民營企業之間的差異(比如d=1的民營出資人和沒有股權聯系的民營出資人的差異)甚至遠遠大于部分民營企業(d=1)與國有企業之間的差異。未來的學術研究和政策討論,有必要對這一情況進行深入分析,避免國有經濟和民營經濟的簡單二元化。

          3. 股權聯系網絡的擴張

          前文指出,“特事特辦”制度可以通過圖1(a)所示的層級結構惠及更大范圍的民營企業,我們進而關心的問題是,這個范圍在“特事特辦”制度萌生以來發生了什么樣的變化?利用2013年版本的企業登記注冊數據,我們追溯了2010年和2000年國有、民營出資人之間的股權聯系情況,并在此基礎上觀察了2000年至2019年國有、民營出資人之間的股權聯系網絡的擴張情況,以此觀察“特事特辦”制度惠及企業范圍的變化。

          圖6(a)顯示了國有出資人中與民營出資人有股權聯系的比例不斷上升,從2000年的12%左右上升至2019年的25%。同時,在有這種股權聯系的國有出資人中,平均每個國有出資人與民營出資人的連接數量也在不斷上升[如圖6(b)所示],從2000年的不足6個增長到2019年的約15個民營出資人。上述兩個因素共同作用的結果,是與國有出資人有直接股權聯系的民營出資人數量的上升[如圖6(d)橫軸d=1的情況所示]:從2000年至2019年,這類民營出資人的數量增長了約5.5倍。

          同時如圖6(c)所示,每個與國有出資人直接相連的民營出資人(d=1)都與更多規模更小的民營出資人(d=2)有股權聯系,從而進一步幫助數量更為龐大的民營出資人與國有出資人間接相連。從2000年至2019年,與國有出資人間接相連的民營出資人的數量增長了近60倍[如圖6(d)所示]。

          表4則總結了與國有出資人直接、間接相連的民營出資人注冊資本比重在2000年至2019年間的變化情況。2000年,直接相連的民營出資人注冊資本占整個經濟的比重為10.3%,2019年上升到16.7%;間接相連的民營出資人注冊資本占整個經濟的比重則從2000年的5.6%上升至2019年18.7%??梢钥吹?,與國有出資人直接、間接相連的民營出資人的增長是整個民營經濟成長的主要推動力量。2019年,“特事特辦”制度惠及的民營企業注冊資本已占到整個經濟的35%,全部民營經濟的45%。相應地,雖然國有部門在此期間也在增長,就比例而言卻是在不斷下降的。

          我們建立了一個模型來更好地理解2000—2019年股權聯系網絡的擴張對經濟增長的影響。在模型中,民營出資人可以選擇與國有出資人的距離d,其獲得的好處(生產率的提高)、需要為股權聯系付出的成本、可以為下一層民營出資人提供的連接數都由d決定。利用2000年、2010年、2019年的數據,我們對模型進行了結構估計,結果顯示的提高是這一時期股權聯系網絡擴張的決定性因素。

          我們進一步開展了一些反事實分析,即假設某一時期其他參數不變,只有發生變化,以此觀察的提高對經濟增長的影響。表5的第一行顯示了實際數據中民營經濟GDP的增長率,第二行顯示了的提高(對于所有的d)帶來的股權聯系網絡擴張對總產出的影響。2000—2019年,股權聯系網絡擴張推動民營經濟總產出年均增長了4.2%,幾乎是當期民營經濟GDP增長率的一半。在2000—2010年以及2010—2019年,股權聯系網絡擴張的貢獻分別是3.4%和5.1%。

          第三行、第四行將上述影響分解為與國有出資人直接相連的好處()的提高和間接相連的好處(,d≥2)的提高對總產出的影響。的提高對總產出增長的貢獻在2000—2010年占到了三分之二,而在2010—2019年也占到了幾乎一半。這期間γ1的提高幅度實際上小于其他的,之所以能夠有如此大的貢獻,是因為γ1的提高增加了與國有出資人直接相連的民營出資人數量,這會進一步增加間接相連的民營出資人(d≥2)的數量,我們稱之為股權聯系網絡的“乘數效應”。表5的最后兩行則將總產出的增長分解為直接相連、間接相連的民營出資人產出的增長。2000—2019年,兩者約各占50%,但是2010年之后,間接相連的民營出資人對產出增長的貢獻要更大一些。

          在本節中,我們從國有、民營出資人以及民營出資人之間股權聯系的視角提供了一些證據,顯示“特事特辦”機制不僅存在于地方政府和直接獲得“特事特辦”待遇的民營企業之間,這些企業還可以通過股權聯系一定程度上將“特事特辦”的好處傳遞給更多的民營企業。從而,“特事特辦”制度惠及的民營企業范圍大大擴展了,當然,這個范圍中民營企業得到的好處是有差別的。我們還提供了一些證據,顯示在2000—2019年,通過股權聯系獲得“特事特辦”制度好處的企業范圍有顯著擴大。我們利用一個模型指出,建立股權聯系帶來的好處的增加,是這一現象的主要原因。反事實分析的結果顯示,2000—2019年,獲得“特事特辦”制度好處的企業范圍擴張推動民營經濟年均增長了4.2%,約占這一時期民營經濟增長的一半左右。

          風險和挑戰

          本文提出了一個觀點,即中國自20世紀90年代初以來的快速經濟增長、民營經濟的快速發展,主要是由一種我們稱之為“特事特辦”的非正式制度推動的。它的主要特征是:在正式制度尚不完善的情況下,地方政府幫助一部分民營企業突破正式制度中約束企業發展的一些不利規則,從而幫助這些企業進入、生存并成長。

          我們進一步回答了兩個問題。首先,由于(1)中國政府有強大的行政能力,(2)地方官員有支持這一制度的強大激勵,以及(3)眾多地方政府之間的競爭降低了這一制度可能產生的不利影響,“特事特辦”制度在中國帶來的好處可以超過其給企業造成的損失,從而推動整體經濟的增長,而在其他正式制度不健全的國家,類似的制度安排就可能無法奏效。

          其次,直接從政府幫助中受益的企業,可以通過股權聯系網絡將“特事特辦”的一部分好處傳遞給更多的民營企業,從而使“特事特辦”制度可以有差別地惠及范圍更廣的企業。

          然而,這并不意味著“特事特辦”制度對中國經濟增長的推動作用是可持續的。完善的正式制度的形成是一個非常艱難且耗時日久的過程,而“特事特辦”制度是在正式制度完善之前的一個“次優解”。在本文提及的一些前提條件下,“特事特辦”制度確實能推動經濟增長,但隨著中國經濟的發展和各方面條件的變化,該制度帶來的各種問題在近年來都變得愈發突出。

          比如,在2008年之前,地方政府為企業提供的主要幫助是降低制度成本,這是有利于經濟增長的。然而從2009年開始,地方政府通過融資平臺獲得了大量資金,從而可以向獲得“特事特辦”待遇的企業直接提供更多資源,這就可能對經濟中的要素分配造成更大的扭曲,阻礙經濟增長(Bai、Hsieh and Song,2016)。

          此外,個別投機者窺見了“特事特辦”制度下與國有企業建立股權聯系可能帶來的好處,將所屬企業的部分股份交由地方國企代持,然后以國企子公司的名義獲得大量貸款并違規將資金轉移至關聯企業。更有甚者,憑借掛靠邊緣事業單位,或者與國有企業的股權聯系,將自己的企業偽裝成國有企業,為關聯企業發行的私募基金產品提供擔保,而這些基金產品近期出現了逾期的情況。這些行為給相關國有企業、投資者造成了巨額損失,且可能給并不成熟的中國金融市場帶來重大風險。

          第三,“特事特辦”制度也可能造成中國和貿易伙伴之間的一些摩擦。在中國進行投資的外國企業如果不能獲得“特事特辦”待遇,就會發現在與獲得類似待遇的中國企業競爭時處于不利地位,其知識產權和合同在正式制度下不能得到很好的保護。

          或許正是因為意識到了“特事特辦”制度的弊端,近年來,中國政府做出了多項努力以建設一個更加公平、透明、普惠的正式經濟制度。2013年11月,中共十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出“使市場在資源配置中起決定性作用”,“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”,“嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為,反對地方保護,反對壟斷和不正當競爭”。2016年以來,中國整體營商環境的排名不斷上升,根據2020年的《營商環境報告》,整體排名已經上升至第31位,其中“開辦企業”的排名躍升至第27位。

          但是,在“特事特辦”制度行之有年的背景下,實現這一雄心勃勃的目標是一項艱巨而復雜的任務,面臨諸多挑戰。以稅收領域的優惠政策為例,提供稅收優惠是地方政府常見的“特事特辦”措施,國務院在2014年11月發布的一份文件中關于稅收優惠政策利弊的描述與本文對“特事特辦”制度的分析有異曲同工之處。該文件指出“一些地區和部門對特定企業及其投資者(或管理者)等,在稅收、非稅等收入和財政支出等方面實施了優惠政策,一定程度上促進了投資增長和產業集聚”。但是,“一些稅收等優惠政策擾亂了市場秩序……甚至可能違反我國對外承諾,引發國際貿易摩擦”。因此,要求各地“開展一次專項清理,認真排查本地區、本部門制定出臺的稅收等優惠政策,特別要對與企業簽訂的合同、協議、備忘錄、會議或會談紀要以及‘一事一議’形式的請示、報告和批復等進行全面梳理……違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行”。然而,2015年5月,國務院發布了一份新的文件暫停了這項激進的專項清理工作,“已經出臺的優惠政策,有規定期限的,按規定期限執行;沒有規定期限又確需調整的……設立過渡期,在過渡期內繼續執行”。至本文完稿時,尚沒有關于是否繼續這項清理工作的新政策頒布。

          清理稅收優惠的措施難以推行,原因可能是多方面的。首先,“特事特辦”制度已經運行了近30年,產生的利益影響根深蒂固,驟然取消勢必會損害從“特事特辦”制度中獲得好處的地方政府、官員、企業的利益,從而遇到阻礙。其次,在正式經濟制度完善之前,驟然停止“特事特辦”制度,可能對短期經濟增長產生不利影響,因而改革的推進也會面臨更大阻力。再次,從技術層面上,部分“特事特辦”安排已經以地方政府和企業簽訂協議的方式確定下來,貿然取消也牽涉政府信譽和法律方面的問題。由此可見,改革“特事特辦”制度,真正建立一個公平、透明、普惠的正式經濟制度仍然任重道遠。

          - END -

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